El problema territorial es un tema fundamental del panorama político español, como leemos diariamente en las noticias, una cuestión que tiene su origen en las diferencias en cuanto al desarrollo económico entre el centro y la periferia peninsular en nuestro siglo XIX. Por ello, sentí la necesidad de estudiar una de sus facetas, los sistemas económico financieros forales, tan desconocidos para el público en general, y aportar unas evidencias en un libro.
El Concierto Económico ha sido objeto de diversas interpretaciones sobre su origen y significado, según el catedrático LÓPEZ BASANGUREN. En este sentido y siguiendo lo manifestado por este profesor, esta problemática ha sido debida a que desde su origen y a lo largo del tiempo en que ha estado vigente, ha habido diferentes pretensiones políticas en cuanto a dicho significado, que al final se ha conseguido.
El Concierto Económico ha sufrido un proceso de evolución, de forma que la naturaleza y el objetivo del Concierto se han ido transformando en su desarrollo. Se ha conseguido una interpretación ideológica del Concierto Económico, es decir, una interpretación sesgada en función de los intereses políticos, pretendiendo explicar el significado y la naturaleza de dicho Concierto desde su origen que se aparta totalmente de la realidad.
Sin embargo, este planteamiento ha ido consiguiendo una aceptación mayoritaria, aprovechando muchas veces las diferentes coyunturas políticas, hasta conseguir esta generalización transformar la esencia del Concierto Económico. Por tanto el significado y las características del Concierto en el actual sistema constitucional español exige determinar el origen y evolución del mismo.
En efecto, el Concierto Económico vasco surgió a raíz del Real Decreto de 28 de febrero de 1878, como un sistema provisional y transitorio con el fin de integrar a las entonces “provincias exentas” en la unidad constitucional, en este caso desde el punto de vista tributario. El sistema foral se había caracterizado por eximir a las provincias vascongadas de satisfacer tributos a la Hacienda del Estado. Sin embargo, la abolición del sistema foral por la Ley de 21 de julio de 1876 permitió la integración definitiva de las citadas provincias en el sistema tributario español, aunque dada la situación de la población después de la última guerra carlista que aconsejaba prudencia, y al mismo tiempo que la carencia de instrumentos materiales para proceder al cobro de los tributos, como los registros y los catastros, obligó a establecer un sistema donde los ciudadanos debían contribuir a través de los tributos estatales, si bien el cobro de los mismos se iba a realizar por las Diputaciones Provinciales, dado que disponían mayor conocimiento del territorio y la sociedad.
El establecimiento del Concierto Económico significó originalmente la extensión a las provincias vascas de la aplicación del sistema tributario estatal, la unidad tributaria, como expresamente señala la Exposición de Motivos del Real Decreto de 28 de febrero de 1878, es decir, el sistema para que “entrasen aquellas en el concierto económico” de España, de forma que “cuantas manifestaciones tributarias se consignasen en los presupuestos generales del Estado” afectasen a todos los españoles. Es decir, integrar a las provincias vascongadas en el concierto económico nacional, y así contribuir al sostenimiento de las cargas públicas, este era su verdadero significado.
Por tanto, el Concierto Económico para LÓPEZ BASANGUREN no era más que un sistema provisional y transitorio, de forma que las Diputaciones Provinciales cobraban los tributos estatales en las provincias vascongadas, durante un plazo de 8 años. Un sistema provisional establecido unilateralmente por el Gobierno del Estado, a través de un Real Decreto, para incorporar a las provincias vascongadas en el concierto económico de España, aunque esta referencia contenida en el citado Real Decreto de 28 de febrero de 1878, va a servir en el futuro para designar al propio sistema. En efecto, el significado de Concierto Económico ha cambiado para terminar para algunos sectores como sistema de pacto, totalmente al margen de su origen.
La evolución del régimen de Concierto se ha caracterizado por su transformación consecuencia de la influencia de los representantes políticos, gracias al aprovechamiento de la coyuntura política española, especialmente, por su capacidad de apoyo, en muchos casos decisivos, del Gobierno en cada momento, hasta conseguir un sistema privilegiado de obtención de recursos financieros.
En ese objetivo, los defensores del sistema del Concierto, se marcaron seis metas: a) Conseguir que el Concierto dejase de ser un sistema provisional y transitorio, para consolidarse como un sistema permanente; b) Lograr que el sistema de Concierto se basara en la idea de pacto; c) La fijación de un cupo global; d) Que el importe del cupo no se cuantificara en función de los ingresos tributarios en los territorios forales; e) El disfrute de un sistema tributario, al margen del estatal.
Objetivos que se van a ir consiguiendo progresivamente en el tiempo. En primer lugar se va a conseguir terminar con la idea de provisionalidad, situación que se produce a raíz de la renovación del concierto en el año 1887, un año después del plazo señalado en el Real Decreto de 28 de febrero de 1878, consiguiéndose que las Diputaciones Provinciales continuaran cobrando los tributos, de forma que las provincias vieron renovado ese procedimiento por el Gobierno, al mismo tiempo que con posterioridad el régimen de Concierto se va a ir renovando sucesivamente, hasta conseguir un sistema permanente. El Concierto se renueva por plazos temporales, dificultando cada vez más su desaparición, de hecho el Concierto logró sobrevivir a la Dictadura de Primo de Rivera, a la II República e incluso al franquismo. El Convenio con Álava se renovó por Decreto de 29 de febrero de 1952 por 25 años, al término del cual se renovó por el Real Decreto de 26 de noviembre de 1976, que servirá para que el Estatuto de Autonomía del País Vasco incorpore el sistema de Concierto Económico.
Una consolidación definitiva a través del Estatuto Vasco y la Ley 12/1981 por el que se aprobó el Concierto Económico de la Comunidad Autónoma del País Vasco para un período de 20 años, hasta la nueva Ley 12/2002 en que se aprueba el Concierto Económico con carácter definitivo.
En segundo lugar, en el proceso de evolución también se intentará conseguir que el Concierto Económico tenga su origen en un acuerdo, inmodificable unilateralmente. En primer término, porque en origen se pidió la colaboración de las Diputaciones en el cobro de los gravámenes, y más tarde se fue recogiendo que para la renovación y modificación de los Conciertos Económicos se diera “audiencia a las provincias”, dando lugar posteriormente a unas negociaciones políticas, aunque la aprobación final fuera una decisión del Gobierno, a través de un Decreto (ocasionalmente a través de la Ley de Presupuestos). En segundo término, porque en su origen, el Concierto Económico en cuanto a su formalización jurídica no cabe duda que era una decisión del Gobierno español, aunque los representantes políticos hacían manifestar su parecer sobre los cupos, pero no había una competencia compartida que exigiera un acuerdo desde el punto de vista jurídico. Por tanto, no podía hablarse de “pacto” en el régimen de los Conciertos y Convenios Económicos.
En el proceso histórico de las renovaciones del Concierto, este sistema fue consolidándose pero sin hacer desaparecer la idea de la voluntad política del Gobierno para su aprobación. En ese sentido, el artículo 41 del Estatuto Vasco señala la existencia de una Comisión mixta para determinar el cupo, aunque lo acordado deberá aprobarse por Ley. Por tanto, frente a la idea pactista, debemos recordar que el acuerdo sobre el cupo, que también ha de aprobarse por Ley, no puede hacerse extensible a la regulación del Concierto o Convenio.
Sin embargo, en la tramitación del proyecto del Concierto Económico del País Vasco se asumió esa idea de pacto, dado que se configuró el proyecto con un artículo único, mientras que el texto articulado del Convenio aparece como anexo, de forma que las Cortes solamente pueden aprobar o rechazar, sin posibilidad de introducir enmiendas a dicho Anexo o al artículo único de aprobación. Aunque no existía normativa, se tramitó así de conformidad con el artículo 150 del Reglamento del Congreso y 129 del Reglamento del Senado, relativos a la tramitación de los proyectos de ley en “lectura única” dada la naturaleza del Concierto Económico. Al mismo tiempo, que la modificación debía realizarse por el mismo procedimiento seguido para su adopción, de acuerdo con lo dispuesto en la Disposición Adicional Segunda.1, con lo que se intentaba consolidar el modelo pactista de hecho y hacerlo extensivo al Concierto Económico.
Se trataba de imponer la interpretación de un modelo pactista que fue siempre pretendido por los representantes de las provincias, que no estuvo en el origen y que nunca había sido aceptada explícitamente, pero que al final fue conseguida incorporándose a la naturaleza del Concierto Económico. Sin embargo, la democracia española surgida con la transición, acabó por aceptar esta interpretación perseguida durante tantos años (quizás con la intención de poner fin al terrorismo de ETA). La naturaleza pactista del Concierto Económico fue refrendada por la Ley 12/2002 por la que aprobó el actual Concierto donde se atribuye a la citada Comisión mixta, “acordar las modificaciones del Concierto” mediante acuerdos adoptados por unanimidad, al mismo tiempo que se le atribuye la competencia para acordar la metodología para el señalamiento del cupo en cada quinquenio. Se trata de la Comisión del cupo prevista en el Estatuto en su artículo 41.2.e) para el señalamiento de los cupos, a la que se ha dado además competencias para acordar la modificación del Concierto por el procedimiento antes indicado, lo que confirma el carácter pactista del procedimiento de elaboración y modificación del Concierto Económico, del mismo Concierto, que va más allá de su tradición histórica y de lo previsto en el Estatuto.
Del mismo modo, para la resolución de controversias en la aplicación o en el ejercicio de competencias tributarias se creó la Junta Arbitral, lo que confirma la idea pactista (a semejanza de la Comisión Arbitral, para resolver los conflictos de competencias entre los territorios históricos y la Comunidad Autónoma), también señalada con motivo de la aprobación de la metodología del cupo, aprobada por las Cortes previo acuerdo de la Comisión mixta del Concierto Económico.
Si bien, el Concierto Económico desde sus inicios señala que la competencia para la exacción de los tributos correspondía a las Diputaciones Provinciales, al igual que señala el Estatuto salvo la Renta de Aduanas y los Monopolios Fiscales. Sin embargo, la eliminación de derechos aduaneros dentro de la Unión Europea, la desaparición de los Monopolios Fiscales y la introducción del IVA ha supuesto una ampliación de los tributos concertados, aquellos que gestionan las Diputaciones Provinciales, mientras que corresponden al Estado solamente la regulación, gestión, inspección, revisión y recaudación de los derechos de importación y de los gravámenes a la importación en los Impuestos Especiales y en el Impuesto sobre el Valor Añadido (Artículo 5. primera de la Ley del Concierto Económico), de forma que las Diputaciones cobran la mayoría de los recursos con la obligación de pagar un cupo por las competencias asumidas por el Estado en territorio foral.
Por otra parte, en tercer lugar, si tradicionalmente los cupos se determinaban para cada uno de los tributos concertados, dado que el origen del Concierto Económico era incorporar a las provincias a la unidad tributaria, de manera que se pagara por todos los conceptos y en idéntica proporción del resto de los territorios, de tal forma que el Gobierno establecía cada uno de los cupos de cada una de las provincias y por cada uno de los tributos concertados, a partir de la aprobación del Estatuto Vasco se fija un solo cupo, un cupo global.
La fórmula de cada uno de los cupos provinciales no era una novedad en ese momento, dado que en el territorio común también había formas de repartimiento en el siglo XIX, lo llamativo es que el régimen foral de Concierto se ha mantenido. En el Concierto se fijaban los cupos y eran las Diputaciones Provinciales las competentes para el cobro de los tributos concertados.
Sin embargo, con la aprobación del Estatuto de Autonomía se van a sustituir los cupos parciales por un cupo global, de forma que desaparecen los cupos correspondientes a cada uno de los tributos concertados, fijados en la misma proporción en que las demás provincias habían de contribuir por los mismos conceptos, es decir en función de los ingresos. Mientras que el cupo global se determina en función de los gastos del Estado, la Ley del Concierto Económico determina los tributos concertados, que son los mismos que los existentes en el sistema tributario español, aunque los territorios forales tienen competencias normativas y exaccionan dichos tributos, cuyos ingresos corresponden a las Diputaciones forales a cambio de ingresar un cupo global, cupo determinado por la indicada Comisión mixta y aprobado por las Cortes Generales, por la contribución al Estado de todas las cargas no asumidas por la Comunidad Autónoma.
Cuantía del Cupo que se determinará deduciendo del total de gastos del Presupuesto del Estado, “la asignación presupuestaria íntegra que a nivel estatal, corresponda a las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma (art. 52 del Concierto). Por tanto, la aportación no depende de los ingresos tributarios, y la diferencia entre esos ingresos y el cupo, son recursos netos a favor del País Vasco, a parte del mal cálculo del propio cupo.
No obstante, a las cargas no asumidas, a los ajustes y a las compensaciones deberán aplicarse los índices de imputación, es decir, la parte imputable al País Vasco, que se determinarán básicamente en función de la renta de los Territorios Históricos, y que aparecen señalados en la Ley de determinación del cupo.
El resultado es que las Comunidades forales disfrutan de un mayor importe de ingresos públicos respecto al resto de Comunidades y sus ciudadanos disfrutan de mayores niveles de vida. Una fuente de conflicto y de tensiones permanentes con las Comunidades Autónomas de régimen común.
