El complicado ajuste constitucional de las plusvalías municipales

Digamos como introducción, que el vigente sistema tributario está principalmente dedicado a sufragar el mantenimiento de las tan numerosas y nutridas administraciones que integran y configuran el actual Estado español, y es lo más parecido a una jungla en la que una vez que se entra en sus dominios se está expuesto a que te pique una serpiente, te muerda un cocodrilo y/o a que finalmente los buitres devoren tus restos, si es que ya quedara algo. Y eso, dando gracias que no se pongan de acuerdo para atacarte todos a la vez. Claro está que los nombres de los bichejos citados son solo eufemismos figurativos y cualquier parecido con la realidad de aquellos que realmente ejercen la presión fiscal sobre los ciudadanos es pura coincidencia, no se me molesten compañeros. El pastel se lo reparten entre el Estado Central, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales. Cualquiera de ellos puede meter la mano en su bolsillo.

Pues bien, dejando aparte las licencias informales utilizadas en esta introducción, y hablando ya más en serio, porque el tema no admite muchas bromas, parece ser que el Tribunal Constitucional ha decidido, tras ardua deliberación, expulsar de esta frondosa selva tributaria a la peligrosa alimaña del Impuesto sobre el incremento del Valor de los Terrenos, la popular plusvalía municipal, al menos temporalmente y hasta tanto el legislador no le haga un lifting ¿se dice así? a su denostada figura.

Porque contrariamente a lo que uno ha podido leer en los últimos días, la criatura no es de hoy. No, no ha sido un invento ni de los socialistas, ni de los populares, aunque unos y otros poco o nada hayan hecho para anular a la fiera, o en el mejor de los casos, para domarla y adecuarla a las realidades económicas del momento.

Sin remontarnos más allá del pasado siglo, el animalito ya aparecía en el zoológico impositivo de la Ley de Régimen Local del año 1955, si bien escondido bajo la denominación de arbitrio (artículo 510), posteriormente convertido en impuesto por la ley de Reforma del Sistema Tributario, de 11 de junio de 1964, que luego cede el 90% de su recaudación a los ayuntamientos por la Ley 48/1966, de 23 de julio; después, aparece ya como impuesto municipal autónomo en el Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre. De ahí, y sin paradas intermedias, se recoge configurado en la Ley 39/1988, de 30 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, y actualmente en los artículos 104 a 110 del Texto Refundido de la última ley citada, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo. Es decir, la fiera no viene mordiendo de ahora.

El anuncio hecho público por el TC el pasado 26 de octubre, adelantando la parte esencial de la sentencia de ese mismo día, por la que se decide expulsar definitivamente del ordenamiento jurídico la fórmula para determinar la base imponible del tributo, ha despertado la misma expectación entre los contribuyentes que ha preocupado en igual medida a los ayuntamientos. A continuación vamos a intentar explicar las consecuencias jurídico-económicas que puede producir la sentencia para unos y para otros.

Recordemos que el hecho imponible del impuesto, es decir el supuesto de hecho que de producirse da cabida al nacimiento de la obligación tributaria, es el incremento del valor de los terrenos (no de las construcciones) puesto de manifiesto a consecuencia de la transmisión por cualquier título, del dominio o de cualquier derecho real de goce limitativo de éste. Desde siempre se ha partido del hecho cierto que el transcurso del tiempo es el mejor aliado para la revalorización de los inmuebles y de las subsiguientes actuaciones especulativas que casi siempre dejaban importantes beneficios, contabilizados desde el momento de su adquisición al de su venta. Es sobre este beneficio presunto, que obtiene el vendedor con la enajenación del inmueble, sobre el que hinca el colmillo el ayuntamiento para exigir su parte sobre las ganancias generadas. El impuesto no tiene como objetivo acabar con la especulación, sino exigir una parte alícuota de la misma, que normalmente el vendedor ya suele deducir del precio de satisfacción de la compraventa.

¿Cuál es la cuestión que ha desembocado en la declaración definitiva de inconstitucionalidad del impuesto? Ello radica en la fórmula empleada en la ley para determinar la base imponible, que se hace de forma estimativa sobre rentas ficticias y no considerando rentas reales. Hasta la crisis del sector inmobiliario del año 2008, la presunción implícita de incremento de valor que constituye el hecho imponible del impuesto y salvo casos aislados, venía siendo aceptada como la norma general. Sin embargo dicha crisis viene a invertir esta tendencia, originando una mayor posibilidad de ventas de inmuebles con decremento que con incremento. Esta circunstancia sobrevenida, incide directamente en uno de los principios fundamentales que debe observar la exigibilidad de cualquier tributo, que es el de capacidad económica, exigido para que no quede ninguna duda de ello en el artículo 31 de la Constitución.

Es aquí en donde interviene el TC, que ya en una primera sentencia del mes de mayo de 2017 (STC 597/2017), viene a declarar inconstitucionales los preceptos del artículo 107 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, que determinan la cuantificación de la base imponible en tanto y cuanto pueda probarse que no se ha producido en la transmisión del inmueble gravado el incremento real de su valor. Se viene a afirmar en el texto de dicha sentencia, que “resulta incontrovertido que la crisis económica ha convertido lo que podía ser un efecto aislado ‒la inexistencia de incrementos o la generación de decrementos‒ en un efecto generalizado”.

A partir de esta sentencia los Tribunales Superiores de Justicia, entienden que el Tribunal Constitucional ha expulsado del ordenamiento jurídico la forma de liquidar el impuesto y por aplicación de otro principio, el de legalidad y de reserva de ley en materia tributaria contenido tanto en la Constitución como en la Ley General Tributaria (Art.8), entienden con el TC que hasta que el legislador no introduzca nuevas fórmulas que garanticen que el impuesto se va a exigir respetando la capacidad económica del sujeto pasivo, el tributo no puede ser exigido, porque ni los ayuntamientos ni los tribunales pueden irrogarse competencias que resultan exclusivas del legislador.

En este punto debe recordarse que conforme a lo que prevé el artículo 133 de la CE, la potestad originaria para establecer tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante ley; y que los Ayuntamientos solo podrán exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes, pero sin sobrepasar nunca los límites legales, pues en ese caso se estaría vulnerando el citado precepto de reserva de ley en materia tributaria. A ello debe añadirse lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley General Tributaria que determina que solo puede fijarse mediante ley, entre otros muchos elementos esenciales del tributo, la forma de cuantificar la base imponible.

El legislador, desde la primera sentencia del TC producida en el mes de mayo de 2017, ha tenido tiempo para adaptar la configuración del impuesto rechazada por aquel y hasta el momento actual no se ha producido ninguna iniciativa legislativa en este sentido, ni en el último gobierno del PP, ni en la vigente coalición de partidos de izquierdas que padecemos, se han preocupado de enviar al Congreso las necesarias propuestas de modificación del tributo, causando con ello un serio problema de previsión de ingresos a los ayuntamientos, en donde en muchos lugares, especialmente en los municipios más importantes, la Plusvalía representa la segunda fuente de financiación después del IBI.

En este tiempo de vacatio legis, el Tribunal Supremo ha venido a reinterpretar las sentencias del Constitucional y ha quitado la razón a la mayoría de los Tribunales Superiores de Justicia, que se habían decantado por anular las liquidaciones del impuesto por vulnerar el citado principio de reserva de ley, al considerar anulado por el Constitucional uno de los elementos esenciales del tributo, como ya hemos dicho. Sin embargo el Supremo ha venido manifestando que la inconstitucionalidad de los preceptos solo es aplicable en los casos que se pretenda practicar liquidaciones cuando resulte acreditado que no se ha producido incremento en la enajenación del objeto tributario. Como ejemplo más cercano, puesto que afecta a una situación acontecida en nuestra provincia, citamos la sentencia del TS 1802/2018, de 18 de diciembre, dictada para casar las del TSJ de CyL, sede de Burgos y número de referencia 3324/2017, de 22 de septiembre, recaída en el recurso contencioso interpuesto contra una liquidación practicada por la Diputación de Segovia para el ayuntamiento de Valverde del Majano. Pues bien, en esta segunda selva de interpretaciones jurídicas en sentidos contradictorios, parece ser que el TC viene ahora a enmendar la plana al Supremo y a suscribir en la sentencia pendiente de publicación las tesis mantenidas desde el principio por los TSJ y en consecuencia viene a declarar la expulsión definitiva del ordenamiento jurídico de los preceptos que regulan la determinación de la base imponible del tributo.

Veamos ahora, los efectos y consecuencias que la nueva sentencia del Constitucional va a producir en los bolsillos de los contribuyentes y, en sentido contrario, en las arcas de los ayuntamientos. Según el borrador de la sentencia del TC al que hemos podido tener acceso, todo lo procedimientos liquidatorios que hayan resultado firmes, tanto en vía judicial como administrativa, no podrán beneficiarse del contenido de la misma. Parece ser que el Constitucional, ha pensado también en hacer el menos daño posible a los ayuntamientos, añadido al que ya se les ha causado y adopta una solución salomónica que impide producir efectos retroactivos para los contribuyentes que a la fecha de la sentencia no tuvieran en curso reclamaciones judiciales o administrativas. Debe señalarse que el impuesto puede ser exigido bien mediante el procedimiento de autoliquidaciones, que es el establecido por la mayoría de los ayuntamientos, especialmente por los de mayor volumen y es además el elegido por el de Segovia, con el sistema de autoliquidación asistida; o bien mediante liquidaciones directas emitidas por la entidad local, como viene haciendo por ejemplo, la Diputación de Segovia, para todos los ayuntamientos de la provincia que tienen delegada en la Corporación Provincial la gestión tributaria y recaudatoria del impuesto. En este último supuesto, todas las liquidaciones emitidas por la Diputación que hubieran resultado firmes por consentidas, no podrán en ningún caso ser objeto de revisión al amparo del nuevo pronunciamiento del Constitucional.

Respecto a la posible impugnación de las autoliquidaciones, ello puede plantear algún problema inicial en función de la fecha que se tome como referencia. Si se mantiene la redacción del borrador al que hemos tenido acceso, no podrán acogerse a este beneficio las que no hubieran solicitado la revisión antes del día 26 de octubre de 2021, fecha en la que se emite la sentencia. Ello vendría a imposibilitar la anulación de las autoliquidaciones, a pesar de que en el artículo 120 de la Ley General Tributaria, se establece la posibilidad de ser revisadas en el plazo de prescripción del impuesto, es decir cuatro años y siempre, claro está, que la autoliquidación no hubiera sido antes confirmada o modificada por la administración tributaria, en cuyo caso el plazo de interponer el preceptivo recurso de reposición contra la misma, previo al contencioso, sería de un mes a partir de la notificación de aquella resolución. Esta aplicación restrictiva de considerar la fecha de corte coincidiendo con la de la sentencia, en lugar de con la de publicación en el BOE, como así se establece en el artículo 164 de la Constitución, otorgando valor de cosa juzgada a las sentencias del Constitucional a partir del día siguiente a dicha publicación, podría ser objeto de polémica si sobre todo se pone en relación con el juego de la retroactividad de las normas favorables contenido en el artículo 9 del texto constitucional y posiblemente se precise la interpretación del propio TC.

Finalmente, no podemos terminar este denso artículo sin ponernos en la piel de los miles de ayuntamientos afectados, que a pesar de las limitaciones en la reclamación retroactiva de las autoliquidaciones previstas en la sentencia el Constitucional que acabamos de aludir, y sin comerlo y sin beberlo, pues están atados de pies y manos, van a ver reducidos sensiblemente sus ingresos por este concepto y, acaso y lo que es aún peor, sin derecho formal a ser compensados por el Estado. Es cierto que en el vigente ordenamiento jurídico está previsto que la Administración pueda responder por el normal o anormal funcionamiento de los servicios públicos, lo que se conoce como responsabilidad patrimonial por causas objetivas o culpa, pero no creo que sea el caso. Porque el responsable último de este perjuicio económico causado a los ayuntamientos, no es la Administración, sino en todo caso el legislador. Y en el poder legislativo del Estado reside la soberanía nacional y las leyes que del mismo emanen o se omitan, no dejan de ser la expresión de la voluntad popular (artículo 1.2 del texto constitucional), lo que debe traducirse en resumen: que lo que no está en la ley no existe en el mundo. Otra cosa distinta es que, por vía de negociación a través de la FEMP se exija responsabilidad política a los responsables económicos del gobierno de la nación, permitiendo cerrar acuerdos que de alguna manera, vengan a poder paliar esta importante minoración de ingresos en las arcas municipales.

Mientras tanto, mis sufridos lectores, si han llegado hasta el final de este artículo sin merma alguna para su salud, procuren sobrevivir también como puedan en la jungla asfaltada de este nuestro sistema tributario español, que tan complicadas cuestiones plantea.


(*) Técnico especialista en fiscalidad local. Ex-Jefe de los Servicios Tributarios de la Diputación de Segovia.